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關于行政爭議調解的幾點思考
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成立行政爭議調解中心,正在成為中國法治政府建設中的一個強大推力。
 
行政爭議調解中心的建設與運行中,政府必須積極參與其中,才能保證調解的效果。目前制度較為完善與實踐較為成熟的浙江也注意到了這一點。針對有的行政機關參與協調的積極性不高的問題,浙江多地專門出臺相關調處辦法,監督促進行政機關積極參與協調,明確規定:應當派員參加行政爭議調處工作的單位未派員參加,或無正當理由拒絕參加行政爭議調處工作的單位,在行政訴訟中敗訴的,依照規定啟動倒查機制,對負有責任的單位負責人或主管人員依照規定進行責任追究。
政府方面也給予積極回應。例如,衢州市委市政府健全考核評價機制,將行政爭議調解中心化解行政爭議工作納入法治政府、法治衢州考核體系,并逐步加大考核力度,對超出平均調解率的予以加分,未達到的予以扣分,從而進一步推進行政爭議調解中心的實體化運作。
 
在當前依法治國的大背景下,要突出發揮行政復議監督依法行政的主要功能,也要充分發揮行政復議維護老百姓基本權益、化解行政爭議的功能。“從行政復議法的規定看,行政復議制度的首要價值是加強行政機關內部的自我監督、自我糾錯。從這個意義上說,在通過調解化解行政爭議的同時,不能忽視對行政執法行為的有效監督。即便通過調解實現了案結事了,但是對調解過程中發現的行政執法行為的不當之處,還是要通過制發意見書、建議書、約談、通報等方式,及時提醒行政機關予以改進。此外,如果發現行政執法行為有“硬傷”的,還能不能繼續調解,也是需要慎重考慮的。
 
行政爭議調解中的難處也為中國政法大學法治政府研究院教授王青斌所注意到:一方面,可能是相對人漫天要價;而另一方面,可能存在政府工作人員不愿擔責的問題,這就需要進一步明確在什么情況下行政機關免責,落實容錯免責制度。王青斌提醒,在復議、訴訟等很多階段都可以調解,但要明確是不是所有的案件都要導入中心,應當避免久調不決的情況,否則會加大當事人的負擔,浪費公共資源。
 
蘇州大學教授王健法學院教授王克穩也認為,如果進行調解,首先要明確調解有沒有禁區,有沒有不能調的地方,有沒有設限,要對案件的合法性有效性進行審查。同時他提醒,不能把行政調解中心作為避免行政機關敗訴的機構來設置。
 
浙江大學光華法學院教授章劍生提出,如果發現有行政行為違法案件,法院應該給予行政機關示范建議,警告并提示他們以后不能這么做;要從一個案件的調解中產生一套規則,對將來的案件有類似的歸案指引作用,社會治理水平才會越來越高。“法院要慢慢地從這些調解中心建設中脫身,讓行政機關去主導調解中心,讓法院回歸到法院本位,集中力量裁判案件確立規則,如果法院過多地去介入調解作為主導,政府又是被告,法院作為終局裁判者的身份,參與行政復議和行政程序調解易引起行政相對人的異議,如何在參與調解和重力裁判之間破解困境,還需進一步明確。”
 
事實上,法院自身在探索創新的路上也不斷深化反思。最高人民法院二級高級法官、行政庭審判長耿寶建認為:對行政爭議協調和解的范圍和類型要進一步解放思想,但要堅持自愿、合法這一底線。同時要積極探索調處中心的工作機制,可以試點受理行政機關主動申請調處中心協調化解行政糾紛,引導更多基層行政機關善于用法治化手段化解行政糾紛。耿寶建認為,不能把調解和判決對立起來,兩者如車之兩輪,互相補充而不是互為替代。調解成功有賴于既往判決形成的規則和對最終結果的合理預期;判決則對60天調解期限內無法和解的糾紛盡快給一個法律上的“說法”。
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